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动荡中的全球治理体系机遇与挑战

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摘要：

冷战结束后，两极格局瓦解，全球治理兴起。经过20多年发展，当今全球治理体系正在发生自冷战结束以来最为深刻的变化。客观和全面地看，这些变化既有令人忧心的危机，也有积极的改进。有些国家，如特朗普执政后的美国，宣布退出一些全球治理机制；而有些国家，如中国，则不仅继续参与全球治理，而且正努力为全球治理体系注入新的活力。目前国际社会对全球治理的需求仍然很大，即使是那些批评全球治理并选择“退群”的国家，也仍在使用现有的全球治理机制。例如，美国对世界贸易组织上诉机构当前面临的危机负有直接责任，但与此同时却继续利用该机构处理与其他国家的贸易纠纷。联合国主导的主要全球治理进程，如维护和平、可持续发展、气候治理等，仍在困难中继续前行。有的国家确实在寻求替代性的全球治理体系，但有的国家，包括中国，仍然承诺不“另起炉灶”，强调继续维持第二次世界大战后建立的全球治理体系的重要性。尽管各国的认识、立场和政策不同，但对现有全球治理体系进行改革却是基本共识。为应对新的全球挑战，在一些国家的领导下涌现出了一批新的全球治理机制（如亚洲基础设施投资银行）。虽然这些新全球治理机制的未来发展注定存在不确定性，但与传统国际制度（如世界银行）相比，却因其制度创新而初步展现出活力。基于此，本文主要探讨全球治理体系正在发生的深刻变化，分析其所面临的机遇和挑战，并对全球治理的未来进行展望。

全球治理体系更加复合

全球治理是超越民族国家及民族国家组成的地区一体化机制，以诸如联合国等全球性公共产品（Global Public Goods）为平台，以国际规则、规范和制度为基础解决或者克服全球挑战、问题和危机的集体行动或者国际合作过程。显然，在解决全球问题的过程中，全球治理具有和平、政治、规范、多边、协商的性质。全球治理的存在并不意味着国际社会存在的所有问题都有了“以规则（规范、制度）为基础”的解决途径。全球治理是与非全球治理并存的。即便参与了全球治理，有些国家有时也并不依靠全球治理解决问题。例如，有些国家并不依靠联合国安理会解决国内或国际暴力冲突，或在对冲突武力介入时缺少联合国安理会的授权；有些国家并不依靠世界贸易组织解决与他国的贸易争端，甚至把国内法延伸到国外，如目前美国的司法“长臂管辖”（Long Arm Jurisdiction）等就不符合公认的国际法。

中国积极参与全球治理。中国的立场与大多数参与者一致，有助于稳定现有全球治理体系。2019年3月，中法全球治理论坛在法国巴黎举行。图为3月26日，中国国家主席习近平同出席中法全球治理论坛闭幕式的法国总统马克龙、德国总理默克尔和欧盟委员会主席容克举行会晤。（图片来源：新华社）

20世纪90年代初，冷战的终结在加速全球化的同时，为解决持续增长的全球问题提供了机会，而全球问题的解决则巩固了冷战后的世界和平。21世纪的世界不同于以往世界的主要特征之一是同时存在全球化、全球问题和全球治理。当前的全球治理体系无疑是一个高度复合体系（Complex System）和多元体系（Pluralized System）。[1]这个体系中不仅有在实力等方面差异很大的国家，也有各种非国家行为体。

全球治理在冷战后的兴起至少有两大标志：一是非西方国家，主要是中国，加快了参与和融入1945年之后形成的国际制度（国际组织）的进程。正是因为中国等国家全面参与全球治理，才使包括联合国在内的国际组织更加体现出包容性和代表性。二是各种非国家行为体越来越多地参与到全球治理进程中，或者其中一些非国家行为体，本身就处于全球治理进程中（不管是作为全球问题的一部分还是作为全球治理的一部分）。在非西方国家和非国家行为体日益成为新全球治理体系的重要甚至主要组成部分后，全球治理体系也因此而逐步转型。新的全球治理体系是多方行动者或利益攸关者在包括权力、市场（包括贸易与金融）、生态（包括气候）、知识（包括技术）等全球结构中互动（包括交易与博弈）形成的。

在全球层次，国家尤其是举足轻重的国家，其选择和行为对全球治理体系影响差别很大。有的国家是超级大国（如美国）。特朗普对美国长期以来实行的全球治理政策极为不满，对现存的全球治理体系更是牢骚满腹，决定退出一些全球治理机构或者协定（即“退群”）。美国的“退群”弱化甚至恶化了全球治理体系，引发其动荡。而有的国家（如中国）是冷战结束后在和平发展的世界环境下崛起的新兴大国。正好与美国相反，它们不仅继续参与现有全球治理体系，而且为全球治理注入了新的活力。全球治理体系由于中国等新兴大国的作用而得到维持和巩固。